因“沉睡”數(shù)量龐大，被指淪為“劫貧濟(jì)富”工具的住房公積金再次成為眾矢之的。作為一項(xiàng)已實(shí)行15年的制度，住房公積金究竟應(yīng)如何改革?其未來(lái)又將何去何從?

　　舶來(lái)品

　　公積金遭到眾人“吐槽”，在某國(guó)企住房公積金管理處負(fù)責(zé)人陳琦(化名)看來(lái)，早已見(jiàn)怪不怪，因?yàn)?ldquo;在公積金發(fā)展的這些年來(lái)，一直就沒(méi)間斷過(guò)”。

　　1999年4月，國(guó)務(wù)院頒布住房公積金管理?xiàng)l例，這被認(rèn)為是我國(guó)住房公積金制度的開(kāi)始。

　　其實(shí)早在條例出臺(tái)前，地方上就已經(jīng)進(jìn)行了嘗試。陳琦向法治周末記者介紹，住房公積金制度在我國(guó)初現(xiàn)雛形是1991年。這一年5月，上海房改方案在借鑒了新加坡公積金制度的基礎(chǔ)上提出了住房公積金制度，意在通過(guò)提高職工的支付能力鼓勵(lì)職工買(mǎi)房。

　　陳琦告訴記者，在20世紀(jì)90年代以前，我國(guó)一直實(shí)行福利分房體制，而隨著地方財(cái)力困難、企業(yè)效益滑坡等影響，住房解困速度在逐漸減慢。這時(shí)出現(xiàn)由國(guó)家、集體、個(gè)人三位一體的籌資機(jī)制，將職工的一部分經(jīng)濟(jì)力量投入到住宅上來(lái)提高他們自我購(gòu)房支付能力的制度就顯得很有必要。

　　陳琦回憶，當(dāng)時(shí)上海規(guī)定的住房公積金存繳比例是單位和個(gè)人各繳基本工資的5%，由于這一比例占工資比例較低，而且單位還會(huì)出資為職工繳存另一半，在當(dāng)時(shí)被普遍接受。

　　繼上海試行后，1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼建立了符合本地實(shí)際的住房公積金制度。1994年，國(guó)務(wù)院在總結(jié)部分城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出要在全國(guó)全面推行住房公積金制度。但陳琦坦言，在實(shí)際執(zhí)行中，早期各地的住房公積金制度還是存在一些問(wèn)題。

　　一方面很多單位還沒(méi)有意識(shí)為職工主動(dòng)繳納住房公積金，只能靠各地成立的住房公積金管理中心不斷去“游說(shuō)”，而且當(dāng)時(shí)全國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致繳納比例非常隨意。

　　陳琦透露，當(dāng)時(shí)大多數(shù)城市采用的都是上海的“雙5%”比例，但在實(shí)際操作中不少單位會(huì)“討價(jià)還價(jià)”來(lái)降低繳納比率，為了盡快建立起住房公積金體系，相關(guān)機(jī)構(gòu)往往只能同意。

　　另外，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)仍未完全脫離福利分房制度，所以住房公積金在實(shí)際使用中基本集中用于向參加公積金制度的單位發(fā)放買(mǎi)房、建房貸款，用于職工個(gè)人使用的情況很少。

　　這一情況在1998年7月隨著停止福利分房制度而改變;1998年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布意見(jiàn)，要求全面推行住房公積金制度，同時(shí)調(diào)整了使用方向，不再發(fā)放單位和政府項(xiàng)目貸款，而是向職工個(gè)人發(fā)放貸款，用于購(gòu)買(mǎi)、建造和大修自住住房。“此時(shí)住房公積金發(fā)展進(jìn)入了新階段，也就是沿用至今的模式。”陳琦介紹。

　　“違背初衷”

　　如果把1999年國(guó)務(wù)院條例視為我國(guó)住房公積金制度的正式開(kāi)端，這項(xiàng)制度在我國(guó)已實(shí)行了15年，作為一項(xiàng)為職工實(shí)現(xiàn)“購(gòu)房夢(mèng)”的社會(huì)福利保障制度，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授李長(zhǎng)安在接受法治周末記者采訪時(shí)對(duì)其給予了積極評(píng)價(jià)，“2011年我國(guó)住房公積金繳存已經(jīng)覆蓋了近80%的城鎮(zhèn)職工，繳存總額超過(guò)了2萬(wàn)億元，不少人都通過(guò)公積金貸款住上了新房，應(yīng)該說(shuō)住房公積金制度在促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高城鎮(zhèn)居民居住水平方面還是發(fā)揮了一定的積極作用”。

　　李長(zhǎng)安同時(shí)強(qiáng)調(diào)，如今住房公積金非常“尷尬”，與當(dāng)初設(shè)想的“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，低收入者較多補(bǔ)貼，讓普通職工尤其是中低收入家庭買(mǎi)得起房、住得上房”的初衷有些“背道而馳”。

　　“現(xiàn)在住房公積金已經(jīng)陷入了‘濟(jì)富不濟(jì)貧’的怪圈。”南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初在接受法治周末記者采訪時(shí)的說(shuō)法則更為直接。

　　近日媒體開(kāi)展的一項(xiàng)針對(duì)住房公積金的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查也印證了上述說(shuō)法，有近六成的受訪網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有住房公積金政策對(duì)扶持中低收入者購(gòu)房的目的效果不明顯。

　　“有錢(qián)的單位多繳，沒(méi)錢(qián)的少繳，還有的不繳。”在李長(zhǎng)安看來(lái)，住房公積金的不公平，從初的繳納環(huán)節(jié)就已突顯出來(lái)。住建部2011年的調(diào)查結(jié)果就顯示，非公有制企業(yè)職工繳存住房公積金的比例還不足20%。

　　陳琦向記者透露，目前我國(guó)規(guī)定住房公積金繳存比例為職工月基本工資的5%至12%，實(shí)際執(zhí)行中不少效益好的單位并不遵守12%的上限標(biāo)準(zhǔn)，“住房公積金已成為一些單位增加職工福利的方式，因?yàn)槔U納公積金不用納稅，收入越高的人住房公積金補(bǔ)貼也越多”。

　　此外，住房公積金的使用更為人所詬病。

　　1999年的條例明確指出，職工個(gè)人以及單位為其繳存的住房公積金實(shí)行專戶存儲(chǔ)，其所有權(quán)歸職工個(gè)人所有。但鐘茂初直言，想使用這筆錢(qián)還需跨過(guò)眾多“門(mén)檻”，如購(gòu)房需先付齊首付款才可提取公積金貸款等。

　　“種種限制條件使得許多低收入人群無(wú)法滿足低提取條件，而有能力支付首付款的高收入人群則可提取公積金貸款，這就形成了多數(shù)中低收入者用自己的儲(chǔ)蓄為少數(shù)高收入者購(gòu)房提供補(bǔ)貼的扭曲格局。”

　　鐘茂初坦言，當(dāng)初設(shè)立住房公積金是將其作為互助性質(zhì)的住房保障基金，意圖通過(guò)眾多民眾住房資金的積累和周轉(zhuǎn)采取金融互助方式提高全民購(gòu)房的支付能力，而從當(dāng)前實(shí)際效果來(lái)看，住房公積金已背離了當(dāng)初給中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了給高收入人群的“錦上添花”。

　　各種限制門(mén)檻使得住房公積金的利用率在下降、結(jié)余額在攀升。2012年，北上廣三地的貸款余額只占繳存余額的六至八成，大數(shù)額住房公積金存在結(jié)余。

　　“高結(jié)余帶來(lái)的是高貶值，在當(dāng)前房?jī)r(jià)飛漲的時(shí)代，住房公積金的保障能力在不斷下降。”鐘茂初強(qiáng)調(diào)，按照現(xiàn)行公積金運(yùn)行機(jī)制，如果職工不買(mǎi)房只租房，多數(shù)公積金就只能在退休后提取出來(lái)，然而這樣一筆強(qiáng)制性的“超長(zhǎng)期存款”年利率卻低于銀行存款利率，即便在退休后取出這筆錢(qián)也會(huì)極大貶值。

　　此種情況下，盡早提取公積金成了很多人的愿望，在鐘茂初看來(lái)，這也是社會(huì)上非法騙提、騙貸公積金事件屢屢發(fā)生的原因，“這從一個(gè)側(cè)面反映了制度沒(méi)有為那些沒(méi)有購(gòu)房意愿的民眾設(shè)定合理合法的公積金提取和使用渠道，當(dāng)民眾都在想方設(shè)法盡快提取自己的那份資金時(shí)，原本資金‘互助’的目標(biāo)也就變得名存實(shí)亡了。”

　　何去何從

　　其實(shí)對(duì)于住房公積金存在的問(wèn)題，官方并非沒(méi)有意識(shí)。2012年和2013年住建部均提出要在當(dāng)年年度內(nèi)完成條例“草案稿”的修訂工作，然而時(shí)至今年，修訂工作依然“難產(chǎn)”。

　　目前，社會(huì)各界已達(dá)成共識(shí)，住房公積金制度必須抓緊改革。但對(duì)于改革方向卻存在不同意見(jiàn)。

　　李長(zhǎng)安認(rèn)為住房公積金起碼要保證起到應(yīng)有的保障作用，建議降低公積金提貸條件并簡(jiǎn)化提貸和申請(qǐng)流程，尤其要對(duì)中低收入人群做更多傾斜，比如對(duì)低收入人群而言，首付款就難以承受，雙方簽署合同并交付部分定金后就應(yīng)允許提取公積金用于首付款。

　　此外，李長(zhǎng)安強(qiáng)調(diào)，應(yīng)鼓勵(lì)民眾先租房再買(mǎi)房，目前一些地方已經(jīng)允許用住房公積金租房，但仍存在需要稅務(wù)發(fā)票證明等繁瑣程序，要適當(dāng)簡(jiǎn)化。

　　至于沒(méi)有購(gòu)房、租房需求的民眾如何使用住房公積金的問(wèn)題，廣州政協(xié)委員曹志偉曾建議擴(kuò)大公積金使用范圍，覆蓋至住房、醫(yī)療、教育三大領(lǐng)域。

　　李長(zhǎng)安認(rèn)為還是應(yīng)該專款專用，范圍不宜太廣，“如果公積金支出項(xiàng)目增加，為了避免濫用可能會(huì)進(jìn)一步提高貸款利率，況且易與國(guó)家現(xiàn)有的醫(yī)療、教育保障制度沖突交叉，面臨管理困境”。他覺(jué)得可以考慮擴(kuò)大受益人群的范圍，比如可以允許直系家庭成員在經(jīng)繳存人書(shū)面同意后進(jìn)行使用。

　　住房公積金如何保值增值也是重點(diǎn)，法治周末記者在4月6日隨機(jī)對(duì)8名北京市民進(jìn)行的調(diào)查中，有6人均表示對(duì)住房公積金未來(lái)的收益非?？粗?。市民程俊就直言自己不買(mǎi)房不租房，也得存住房公積金，年利率算下來(lái)卻比銀行利息還低，如果不改變現(xiàn)狀，還不如“想轍”把錢(qián)弄出來(lái)做理財(cái)劃算。

　　“提高公積金存款利率、增強(qiáng)收益有助于改變民眾的態(tài)度。”但陳琦指出，住房公積金收益低有其自身原因，根據(jù)條例，住房公積金增值途徑只有貸款賺取存貸利差，在銀行作中長(zhǎng)期存款和投資國(guó)債三種方式，收益率有限。他建議應(yīng)擴(kuò)大公積金投資渠道，通過(guò)市場(chǎng)化手段擇優(yōu)選取基金管理公司對(duì)公積金進(jìn)行保值增值的運(yùn)營(yíng)管理，并出臺(tái)公積金投資優(yōu)惠政策，對(duì)住房公積金的投資收益等減稅或免稅。

　　李長(zhǎng)安強(qiáng)調(diào)，如果擴(kuò)大公積金投資渠道，也應(yīng)健全相關(guān)信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，并考慮將住房公積金制度上升到法律層面。

　　目前我國(guó)有關(guān)住房公積金的規(guī)定只有1999年條例，并沒(méi)有相應(yīng)的法律進(jìn)行剛性約束。李長(zhǎng)安指出，這不但使一些企業(yè)敢于逃避或超額繳納公積金，也無(wú)法對(duì)公積金起到有效監(jiān)管。2013年5月，吉林省通化市住房公積金中心原黨組書(shū)記車世剛被查出違法挪用住房公積金11.25億元，創(chuàng)下全國(guó)住房公積金被挪用的紀(jì)錄，“上升到法律將對(duì)各類違規(guī)違法行為進(jìn)行制約并有效打擊，有助于改善住房公積金的種種亂象”。

　　在鐘茂初看來(lái)，住房公積金互助性住房保障的作用在當(dāng)下已不可能有效，也沒(méi)有必要，繼續(xù)延續(xù)只會(huì)使矛盾越積越多，“住房公積金制度及其管理制度應(yīng)適時(shí)退出”。

　　鑒于公積金制度已運(yùn)行多年，很難突然終止，鐘茂初建議可逐漸把公積金轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障制度的一部分，“對(duì)于已有住房貸款者，無(wú)論是公積金貸款還是商業(yè)貸款，其公積金繳存應(yīng)自動(dòng)轉(zhuǎn)為還款，其他公積金全部轉(zhuǎn)為社會(huì)保障資金，使資金擁有者可自主用于子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、再就業(yè)等方面，逐步淡化其住房保障職能。這應(yīng)是住房公積金制度逐步退出的一種方式”。

　　新加坡公積金制度

　　眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度實(shí)際上是新加坡的發(fā)明創(chuàng)造，早于上世紀(jì)90年代初被中國(guó)的上海市于房改方案中借鑒試用，后來(lái)推廣至全國(guó)形成今天的住房公積金制度。

　　那么，在首創(chuàng)這一制度的新加坡，公積金制度是怎樣一種設(shè)計(jì)呢?

　　起源與變化

　　新加坡的中央公積金制度是在1955年通過(guò)頒行《中央公積金法》確立的。當(dāng)時(shí)的新加坡還是英屬殖民地，除公務(wù)員和少部分雇員外，其他群體都沒(méi)有正式的養(yǎng)老保障，于是當(dāng)時(shí)的英國(guó)殖民政府就推行了中央公積金制度，即相當(dāng)于強(qiáng)制性的存款儲(chǔ)蓄，為退休后提供養(yǎng)老保障。

　　中央公積金制度實(shí)際上是獨(dú)立于政府預(yù)算之外、由立法強(qiáng)制推行的國(guó)民儲(chǔ)蓄計(jì)劃，雇主與雇員分別按薪資一定比例抽出薪資的一部分存入個(gè)人公積金賬戶并按期結(jié)息。

　　中央公積金制度建立以后，隨著社會(huì)的發(fā)展不斷探索創(chuàng)新，逐步從單一的養(yǎng)老保障儲(chǔ)蓄功能拓展成涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、投資等內(nèi)容的社會(huì)保障制度，也是目前世界上功能全面的社會(huì)保障制度。

　　“這是多種保障集于一體的社會(huì)保障制度，制度上確定了多種社會(huì)保障間的共通性，值得借鑒。”南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初介紹說(shuō)。

　　例如，在住房方面，中央公積金既可以用于支付房款、歸還房貸，還可以申請(qǐng)低息貸款，并可以在退休前提前支出。醫(yī)療方面，可用作本人及家屬的就醫(yī)費(fèi)用;教育方面，可用于為子女交學(xué)費(fèi)，等等。

　　在新加坡，公積金和本人薪資的占比，是隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整的。

　　在這一制度創(chuàng)設(shè)的初期，公積金為月薪的10%，由雇員和雇主各付5%;上世紀(jì)70年代，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這一比例逐步增至16%、20%、30%，仍是個(gè)人單位各付一半;上世紀(jì)80年代，新加坡經(jīng)濟(jì)巔峰時(shí)，公積金曾高達(dá)50%，后來(lái)經(jīng)濟(jì)衰退又再降低。

　　后來(lái)隨著從業(yè)者收入的普遍提高，個(gè)人經(jīng)濟(jì)承受能力相應(yīng)擴(kuò)大，公積金的繳存比例分配也發(fā)生變化，例如1988年時(shí)36%的公積金，個(gè)人須交納24%，雇主只交納12%。

　　具體操作及做法

　　新加坡公積金的存款利率是根據(jù)大銀行的定期存款與儲(chǔ)蓄的平均利率確定的，該利率每半年調(diào)整一次。此外，為公積金會(huì)員的基本利益，中央公積金法令還規(guī)定，公積金的低利率為2.5%。

　　中央公積金局是公積金的管理部門(mén)，屬于半官方性質(zhì)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，隸屬于勞工部。中央公積金局采用會(huì)員制，新加坡所有受雇的公民和居民均是其會(huì)員。公積金局負(fù)責(zé)對(duì)每月繳納的公積金加上應(yīng)得利息，計(jì)入會(huì)員的賬戶，實(shí)行專戶專儲(chǔ)。會(huì)員的存款采用個(gè)人賬戶集中管理的辦法，并每年都經(jīng)過(guò)國(guó)家審計(jì)部門(mén)審計(jì)。

　　“我國(guó)學(xué)了半天沒(méi)學(xué)像，新加坡的公積金賬戶是個(gè)人賬戶。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融中心主任汪利娜告訴法治周末記者。

　　據(jù)了解，新加坡中央公積金會(huì)員擁有的個(gè)人賬戶分為三個(gè)部分，一個(gè)是普通賬戶，用于購(gòu)房、支付獲準(zhǔn)情況下的投資、保險(xiǎn)和教育支出;二是保健賬戶，主要用于支付本人及直系親屬醫(yī)療費(fèi)用;三是特別賬戶，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應(yīng)急支出以及經(jīng)允許情況下的投資，一般在退休前不能動(dòng)用。三個(gè)賬戶的公積金所占薪資比例不同，逐個(gè)降低。

　　同時(shí)為了保證公積金?？顚Ｓ煤头e累規(guī)模，《中央公積金法》也對(duì)公積金的提取和投資作出了嚴(yán)格限制，例如進(jìn)行投資時(shí)須滿足低存款額規(guī)定，并且運(yùn)用公積金投資所得必須返回個(gè)人公積金賬戶，等等。

　　盡管法律規(guī)定允許公積金局動(dòng)用一定數(shù)額的公積金通過(guò)投資方式保值增值，但事實(shí)上閑置資金幾乎全部被存入了新加坡中央銀行，用于購(gòu)買(mǎi)政府債券，這是為了降低風(fēng)險(xiǎn)保證會(huì)員利益不受損害。

　　當(dāng)公積金局以結(jié)余的公積金購(gòu)買(mǎi)政府債券時(shí)，政府給予的債券利率也與公積金的存款利率是相等的。

　　而中央公積金局的收入主要來(lái)源于對(duì)雇主遲繳或違繳公積金的罰款、銀行存款和政府債券的利息等，一般其收入都大于開(kāi)支，盈余部分存入儲(chǔ)備基金。

　　對(duì)于違反中央公積金法令，拒繳或滯繳公積金的雇主，中央公積金局則通過(guò)稽查部門(mén)抽查或雇員舉報(bào)加以監(jiān)督，若收到其通知的雇主仍不繳納，則可付諸法律強(qiáng)制執(zhí)行。此外，中央公積金局每半年便將公積金的存款結(jié)單寄給會(huì)員，并允許會(huì)員隨時(shí)查詢、核對(duì)自己的個(gè)人公積金賬戶。