資源型城市承擔(dān)著能源原材料供應(yīng)、城鎮(zhèn)人口吸納、財(cái)稅支持、生態(tài)文明建設(shè)等基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性任務(wù)。當(dāng)前，全國(guó)262座資源型城市發(fā)展遇到許多困難。為了解資源型城市發(fā)展實(shí)際，不久前，國(guó)土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室調(diào)研組先后走訪陜西、貴州、廣西、山西、黑龍江等6省(自治區(qū))17市14縣，深入研究了土地政策如何促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　　哪些土地政策效果顯現(xiàn)?

　　簡(jiǎn)化用地手續(xù)。工業(yè)園區(qū)多，尤其是資源加工類企業(yè)多是資源型城市的一大特點(diǎn)。陜西省榆林市已形成榆橫、榆神兩個(gè)園區(qū)和20個(gè)能源化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)為主體的空間布局，園區(qū)占全市經(jīng)濟(jì)比重超過23%。廣西百色市依托豐富的自然資源和突出的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，努力打造生態(tài)鋁示范基地。為保障能源化工項(xiàng)目用地和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地，資源型地區(qū)主要采取三種策略：一是建設(shè)用地指標(biāo)傾斜和審批手續(xù)簡(jiǎn)化;二是統(tǒng)籌土地利用總體規(guī)劃，確保項(xiàng)目落地。如山西啟動(dòng)土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估修編機(jī)制;三是積極開發(fā)利用低丘緩坡等未利用地，貴州省形成了大方“經(jīng)濟(jì)”模式、龍里“生態(tài)”模式、紅花崗“統(tǒng)籌”模式等。

　　以園區(qū)建設(shè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化。貴州省有5個(gè)地級(jí)市、1個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣和1個(gè)市轄區(qū)被界定為資源型城市，很多示范小城鎮(zhèn)落在資源型城市。貴州省提出，要走符合貴州特色的多樣化城鎮(zhèn)發(fā)展道路，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互動(dòng)，以產(chǎn)城融合促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步集聚發(fā)展。榆林市按高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代化小鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在榆神工業(yè)園內(nèi)建設(shè)移民安置小區(qū)，并啟動(dòng)“雙十二工程”，每個(gè)縣各建設(shè)一個(gè)市級(jí)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)和新型農(nóng)村示范社區(qū)，每個(gè)示范鎮(zhèn)可得到200畝建設(shè)用地指標(biāo)，土地出讓金除征收補(bǔ)償費(fèi)用、繳納國(guó)家規(guī)定稅費(fèi)和15%用于農(nóng)業(yè)開發(fā)外，全部用于重點(diǎn)示范鎮(zhèn)建設(shè)。

　　推進(jìn)礦業(yè)用地改革試點(diǎn)。廣西積極支持平果鋁探索“以租代征，復(fù)墾還民”露天采礦用地新機(jī)制。從2005年成為試點(diǎn)到2012年驗(yàn)收，累計(jì)完成8403.55畝用地報(bào)批，實(shí)施工程復(fù)墾3330.16畝，還地1802.11畝。山西省實(shí)施了包括露天采礦用地改革試點(diǎn)、存量礦業(yè)土地整合利用和工礦廢棄地復(fù)墾利用在內(nèi)的十項(xiàng)用地新機(jī)制，“十二五”期間，擬通過工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用安排建設(shè)用地 20萬(wàn)畝。

　　結(jié)合城鎮(zhèn)化開展移民搬遷。榆林市通過政府主導(dǎo)，煤礦企業(yè)參與的方法加強(qiáng)采空區(qū)綜合治理。神木縣修改完善了《采煤損害補(bǔ)償和安置辦法》，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由人均8萬(wàn)元提高到25萬(wàn)元。同時(shí)，結(jié)合城鎮(zhèn)化實(shí)行整體移民搬遷。由于安置小區(qū)靠近城區(qū)，配套設(shè)施齊全，城區(qū)房?jī)r(jià)已升至高位，群眾搬遷意愿強(qiáng)烈。貴州省積極推進(jìn)廢棄工礦地治理，加大礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金收繳及使用監(jiān)管力度。

　　土地整治增加耕地。山西省財(cái)政設(shè)立耕地開發(fā)專項(xiàng)資金30億元，每年造地30萬(wàn)畝，用于保障國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目占補(bǔ)平衡。貴州省大力推進(jìn)耕作層剝離利用，積極推進(jìn)壩區(qū)建設(shè)和耕地調(diào)查評(píng)價(jià)，截止到2012年底，共完成耕作層剝離1672.44 畝，改良耕地548.60畝。黑龍江率先提出土地整治規(guī)模化建設(shè)思路，在6個(gè)市縣和墾區(qū)實(shí)施基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)規(guī)模45.72萬(wàn)畝，新增耕地 27108畝。

　　節(jié)約集約促進(jìn)空間集聚。山西左權(quán)縣探索了“換地發(fā)展模式”。由于人口居住十分分散，左權(quán)縣對(duì)村民實(shí)施了整體搬遷，留下300多個(gè)空殼村和萎縮村。為妥善利用遺留下來的耕地及荒山荒坡，左權(quán)縣提出“移民出山、老板進(jìn)山”思路，以多元投資方式籌集社會(huì)資本，以租賃、購(gòu)買土地使用權(quán)等方式集中一定規(guī)模的土地，因地制宜發(fā)展莊園經(jīng)濟(jì)。黑龍江通過“異地經(jīng)濟(jì)”模式帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，土地指標(biāo)富余方依靠土地資源吸引指標(biāo)短缺方項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資源和利益共享。

　　哪些資源問題成攔路虎?

　　調(diào)研組所到的每個(gè)資源型城市均無一例外地反映了建設(shè)用地指標(biāo)緊張的問題。另外，項(xiàng)目未能落地于規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)也是各地普遍面臨的問題。由于資源開發(fā)特性所致，資源型城市采礦用地和工業(yè)用地比例較高。如大同市采礦用地 1.27萬(wàn)公頃，占建設(shè)用地總量11%，公共服務(wù)和管理用地僅為2701公頃。一些資源型城市先有礦后有城，導(dǎo)致空間結(jié)構(gòu)分散，如大慶。

　　資源型城市還要面對(duì)城市土地塌陷及污損破壞嚴(yán)重的問題。資源枯竭型城市需要治理的沉陷區(qū)占全國(guó)的1/3。2005~2011年，全國(guó)新增的采礦占用和破壞的土地面積為156萬(wàn)公頃，是這一期間恢復(fù)土地面積的4.9倍。主要原因在于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制尚未真正建立。據(jù)榆林市神木縣測(cè)算，2006年開采1噸煤造成的環(huán)境治理費(fèi)用約為60元，而央企留給地方的稅費(fèi)僅為4元/噸，地方企業(yè)略高，達(dá)57元/噸，但仍低于治理成本。一些大型企業(yè)不愿履行社會(huì)責(zé)任，在稅費(fèi)繳納方面拖延遷就，導(dǎo)致一些用地采礦問題難以妥善解決。大部分礦業(yè)城市工礦廢棄地復(fù)墾潛力較大，對(duì)工礦廢棄地復(fù)墾試點(diǎn)十分歡迎。但在實(shí)踐中面臨審批程序復(fù)雜、復(fù)墾資金缺乏、復(fù)墾出來的耕地質(zhì)量難以保障等問題。

　　資源枯竭型城市棚戶區(qū)占全國(guó)1/4，改造用地需求旺盛，資金缺口大。特別是隨著改造工作向城市周邊梯次推進(jìn)和房地產(chǎn)調(diào)控政策不斷強(qiáng)化，企業(yè)投資意愿減弱，市場(chǎng)化籌資困難。另一個(gè)問題是，產(chǎn)業(yè)單一導(dǎo)致礦業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市影響巨大，許多資源型城市過度依賴礦產(chǎn)資源開發(fā)，價(jià)格變動(dòng)直接影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及地方政府收入，影響建設(shè)用地報(bào)批、土地一級(jí)市場(chǎng)運(yùn)行、出讓金收入等。

　　哪些政策機(jī)制需要再探索?

　　資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，必須著力培育多元產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)，妥善處理礦業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地與城鎮(zhèn)化建設(shè)、耕地資源保護(hù)和礦區(qū)環(huán)境保護(hù)治理的關(guān)系。

　　在提高用地效率基礎(chǔ)上，對(duì)資源型城市城鎮(zhèn)化建設(shè)用地予以支持。資源型城市多位于中西部和東北，這些區(qū)域又是城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)，應(yīng)加大這些區(qū)域資源型城市城鎮(zhèn)化建設(shè)用地支持力度。用地指標(biāo)適當(dāng)向資源型特色小城鎮(zhèn)傾斜，并引導(dǎo)其向“綜合化”轉(zhuǎn)型。

　　以土地差別化政策促進(jìn)多元產(chǎn)業(yè)體系的建立。一是新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)向重點(diǎn)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)傾斜。在符合規(guī)劃的前提下，優(yōu)化年度計(jì)劃下達(dá)方式，適當(dāng)增加資源型城市近幾年的用地指標(biāo)。二是對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、其他接替產(chǎn)業(yè)給予差別化政策。三是對(duì)限采礦種和禁止產(chǎn)業(yè)用地需求予以管控。四是以土地政策促進(jìn)大型國(guó)有資源型企業(yè)改制。

　　創(chuàng)新機(jī)制，大力推進(jìn)資源型城市生態(tài)建設(shè)。規(guī)范城市空間用途管制，多措并舉確保資源開發(fā)不再產(chǎn)生新的嚴(yán)重環(huán)境問題。將嚴(yán)重災(zāi)損、污損、地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，并按比例核減地方政府耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)面積。整合土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、土地整治的職能及資金投入。加大中央財(cái)政支持資源型城市恢復(fù)治理支持力度，探索從資源收益中提取“超基金”、吸引社會(huì)資本投入等路徑。

　　推進(jìn)采礦用地制度改革。減少以征收方式獲取采礦用地的規(guī)模，靈活選擇采礦用地供應(yīng)方式和用地期限。建立礦產(chǎn)資源開采登記與土地審批、供應(yīng)的銜接制度，統(tǒng)籌合并《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案》和《土地復(fù)墾方案》等相關(guān)方案。推進(jìn)露天采礦用地制度改革，明確臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式，將地力損失和恢復(fù)成本納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中。對(duì)采礦占用耕地的，實(shí)行耕作層剝離再利用，并將剝離成本納入開礦成本中。

　　完善棚戶區(qū)改造用地政策。加強(qiáng)安置新區(qū)資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造、采礦破壞土地治理和城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)塌陷區(qū)居民實(shí)行整體移民搬遷和集中安置，探索通過土地置換和指標(biāo)調(diào)劑解決安置用地。嚴(yán)重污染和地下水超采區(qū)的耕地應(yīng)調(diào)整用途，并結(jié)合二調(diào)成果，妥善處理耕地保有量調(diào)整問題。

　　促進(jìn)資源型城市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。對(duì)采礦征地涉及村莊搬遷補(bǔ)償?shù)?，?yīng)將資源開采、移民搬遷，征地補(bǔ)償和城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)貨幣與非貨幣補(bǔ)償方式相結(jié)合。探索農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、現(xiàn)金入股等多種方式參與礦產(chǎn)資源開發(fā)的收益分配，以和諧礦區(qū)建設(shè)促進(jìn)資源型城市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。